स्थानीय तहले औंलाएका समस्या के समस्यै हुन् त ?

♦ कृष्णमणि पराजुली

नेपालको संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संविधानले ब्यबस्था गरे बमोजिम संघीय सरकार, ७ प्रादेशिक सरकार र ७५३ स्थानीय सरकार गरी कुल ७६१ वटा सरकारहरु गठन भएका छन् । यिनीहरुको काम, कर्तब्य र अधिकार पनि संविधान र ऐन कानूनबाटै ब्यबस्थित गरिएको हुँदा आफ्नो अधिकार क्षेत्र भित्रका काम संचालन गर्न खासै समस्या देखिएको पनि छैनन् । तरपनि प्रारम्भिक चरणमा केही समस्या सिर्जना हुनु कुनै नौलो कुरो होईन ।

प्रस्तुत सन्दर्भमा यहाँ स्थानीय तहका समस्यामा मात्र यो लेख केन्द्रित भएको हुँदा सोही बमोजिम बुझिदिनु हुन अनुरोध गर्दछु । साथै स्थानीय तहका मुख्य मुख्य समस्याहरुलाई केलाउनु पूर्व संबैधानिक र कानूनी ब्यबस्था बारे उल्लेख गर्नु उपयुक्त हुने हुँदा केही प्रकाश पार्ने कार्य गरिएको छ ।

संबैधानिक ब्यबस्था

संघियताको मुख्य लक्ष्य भनेको पिंधमा रहेका जनताको राजनैतिक, आर्थिक, सामाजिक ,प्रशासनिक क्षेत्र लगाएत जनतासँग प्रत्यक्ष सरोकार राख्ने अन्य क्षेत्रहरुको समन्वयात्मक किसिमबाट बिकास गरी एक समुन्नत मानविय अबस्थाको श्रृजना गर्नु हो । यसैलाई मध्य नजर गरी नेपालको संबिधान २०७२ को प्रस्तावना लोकतान्त्रिक मूल्य र मान्यतामा आधारित समाजवादप्रति प्रतिबद्ध रही समृद्ध राष्ट्र निर्माण गर्न; संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थाको माध्यमद्वारा दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको आकांक्षा पूरा गर्न संविधान जारी गरिएको व्यहोरा उल्लेख गरिएको छ । संविधान देशको मुल कानून भएको हुँदा यसैलाई आत्मसात गरी देशका अन्य कानूनहरु निर्माण गरिएका हुन्छन ।

स्थानीय तहहरुले आफ्नो असक्षमता लुकाउन कर्मचारीको समस्या उठाउने गरेका छन् । जसले जतिसुकै भने पनि नेपालको प्रशासकीय शासन ब्यबस्थामा कर्मचारी बढी नै देखिएका छन् । कर्मचारीलाई काम नभएर हाजिरी बजाएर मात्र जागिर खाने प्रशस्तै भेटिएकै छन् ।

अर्काे कुरा नेपालको संविधानले नेपाली जनतालाई नै सर्वोपरि मानेको छ । जनता नै सर्वेसर्वा भएको हुँदा उनीहरुले छानेका जनप्रतिनिधिहरुबाट शासन संचालित हुनुपर्ने शासकीय स्वरुपको समेत ब्यवस्था भएको देखिन्छ । त्यसकारणले गर्दा संविधानको धारा २ मा नेपालको सार्वभौमसत्ता र राजकीयसत्ता नेपाली जनतामा निहित रहेको छ । यसको प्रयोग यस संविधानमा व्यवस्था भए बमोजिम हुनेछ भनी उल्लेख भएको छ । यो धाराको मर्म भनेको नेपाली जनतामा शासकीय सत्ता निहित रहेको छ र उनीहरुको चाहना अनुकुल संचालन गरिनु पर्दछ भन्नु नै हो ।

कानूनी ब्यवस्था

संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन ब्यवस्था अपनाउंदैमा संविधानले परिलक्षित गरेका लक्ष्य प्राप्त हुंदैनन् । मुख्य कुरो भनेको कार्यान्वयन हो । कार्यान्वयन गर्न सकिएन वा गरिए पनि फितलो हुन गए भने लक्ष्यमा पुग्न सकिदैन । त्यसैले अहिलेको चुनौती भनेको संविधान वा संघियताको कार्यान्वय नै हो । संविधान कार्यान्वयन सजिलो पनि छैन । यसको सफल कार्यान्वयनको लागि बिभिन्न प्रकारका पूर्बाधारहरुको निर्माण गरिनु पर्दछ । मुख्य पूर्वशर्त भनेको ऐन कानूनको निर्माण गर्नुनै हो । संविधान, संघियता, प्रदेश सरकार, स्थानीय तह यी सबै नै हाम्रो शासकीय प्रणालीका आधारभूत खम्बा हुन् । यिनीहरुलाई क्रियाशिल बनाउन सकिएन भने संघियता सफल हुन सक्दैन र जनताको ईच्छामा कुठाराघात हुन पुग्दछ । अत ः राज्यका सबै श्रोत साधनहरु त्यसैतर्फ लगाईनु पर्दछ ।

संघियताको आधार भनेको नै स्थानीय सरकार हो । स्थानीय सरकार अथवा स्थानीय तहलाई जति सक्षम बनाउन सकियो त्यतिनै संविधानले परिकल्पना गरेको लक्ष्य प्राप्त गर्न सकिने हुँदा स्थानीय तहलाई आवश्यक हुने ऐन कानूनको ब्यबस्था गरिनु पर्दछ । त्यसकारण अहिले स्थानीय सरकारलाई काम गर्न सहज होस् भन्नका लागि स्थानीय सरकार संचालन ऐन, २०७४ निर्माण गरी संचालनमा रहेको छ । यो ऐनको मुख्य उद्देश्य भनेको स्थानीय शासन पद्धतिलाई सुदृढ गरी स्थानीय तहमा बिधायिकी, कार्यकारिणी र न्यायिक अभ्यासलाई संस्थागत गर्न आवश्यक भएको कुरा प्रस्तावनामा उल्लेख गरिएको छ । यसबाट के बुझ्न सकिन्छ भने स्थानीय तहबाट जनतालाई प्रवाह हुने सेवा सुविधामा यो ऐनको महत्वपूर्ण भूमिका रहेको छ । स्थानीय तहले के कस्ता कार्य गर्नुपर्दछ भन्नेतर्फ पनि केही उल्लेख गर्नु उपयुक्त हुने देखिएकोले यसबारे केही उल्लेख गरिएको छ ।

स्थानीय तह अर्थात् गाँउपालिका तथा नगरपालिकाले स्थानीय तहमा गर्नुपर्ने २२ वटा कामहरुमा शान्ति सुरक्षा,प्रहरी ब्यवस्थापन, स्थानीय कर, सेवा शुल्क तथा दस्तुर, स्थानीय सेवाको ब्यवस्थापन, स्थानीयस्तरका विकास आयोजना तथा परियोजना,आधारभूत र माध्यमिक शिक्षा, स्वास्थ्य तथा सरसफाई, सडक, कृषि जस्ता कार्यहरु उल्लेख गरिएका छन् । यी कार्य संचालन गर्नको लागि आवश्यक पर्ने अधिकारको ब्यवस्था गरिएको छ । यसरी स्थानीय तहहरुले सम्पादन गर्नु पर्ने कामहरु ऐनमा नै स्पष्ट पारिएको छ ।

स्थानीय तहहरुलाई बढी ब्यवस्थित गराउन पालिकाका अध्यक्ष तथा प्रमुखहरुको काम, कर्तब्य तथा अधिकारको ऐनमा नै आवश्यक ब्यवस्था गर्नुको साथै उपाध्यक्ष वा उपप्रमुख, वडा अध्यक्ष र कार्यपालिका सदस्यको काम, कर्तब्य र अधिकारको छुट्टा छुट्टै ब्यबस्था भएको देखिन्छ । अपनाउनु पर्ने अन्य कतिपय प्रशासकीय प्रकृयाको पनि उल्लेख गरिएको छ । त्यसैगरी न्यायिक कार्यसम्बधि ब्यबस्था, वित्तीय अधिकार क्षेत्र, आर्थिक कार्यप्रणाली, कर्मचारी ब्यवस्थापन बारे ऐनमा नै उल्लेख गरिएको छ । यसबाट के बुझिन्छ भने स्थानीय तह आफ्नो काम कर्तब्यबाट पछाडि हट्न नपरोस् र लक्षित उद्देश्य प्राप्त गर्न सकुन भन्ने नै हो ।

यसरी आफ्नै आन्तरिक स्रोतबाट संकलन गरिने रकम र संघीय सरकारबाट उपलब्ध हुने रकमको संयुक्त रुपनै स्थानीय निकायको आर्थिक स्रोत हुने हुँदा स्थानीय तहमा बजेटको अभाव हुने अबस्था नै आउंदैन । त्यसमा पनि बजेटकै अभावबाट कुनै कार्यक्रम संचालन हुन नसकेको अबस्थामा संघीय सरकारले थप बजेट उपलब्ध गराएकै हुन्छ । अतः बजेटको अभाव भएको कारणबाट काम गर्न सकिएन भन्ने भनाई तर्कयुक्त देखिदैन ।

यहाँ उल्लेख गर्नुपर्ने कुरा के छ भने स्थानीय तहहरुलाई काम मात्र दिएर हुंदैन । अधिकार र साधन श्रोत पनि उपलब्ध गराईनु पर्ने हुँदा स्थानीय तहले आफैले राजस्व संकलन गर्न र उक्त राजस्व खर्च गर्न पाउने अकिारसमेत ऐनमा ब्यबस्था गरिएको छ । स्थानीय तहले कार्य संचालन गर्नको लागि उसको आन्तरिक आयले मात्र नपुग्ने हुँदा संघीय सरकारबाट पनि अनुदान उपलब्ध गराईन्छ । निम्न प्रकारका अनुदान संघीय सरकारबाट उपलब्ध गराईने ब्यवस्था छ ।

क. वित्तीय समानीकरण अन्तर्गत नेपाल सरकारले प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई खर्चको आवश्यकता र राजस्वको क्षमताको आधारमा राष्ट्रिय प्राकृतिक श्रोत तथा वित्त आयोगको सिफारिशमा बितरण गर्ने ब्यबस्था छ । यसरी सरकारबाट प्राप्त भएको अनुदान र आफ्नै श्रोतबाट उठेको राजस्वलाई प्रदेशले प्रदेश भित्रका स्थानीय तहलाई वित्तीय समानीकरण अनुदान बितरण गर्नुपर्ने छ । रकम बितरण गर्दा राष्ट्रिय प्राकृतिक श्रोत तथा वित्त आयोगको सिफारिशमा मात्र गर्नु पर्ने छ ।

ख. सशर्त अनुदान भन्नाले शर्त राखेर दिईएको अनुदान हो । अनुदान बितरण गर्दाकै अबस्थामा निश्चित कार्यक्रम वा कार्यमा खर्च गर्नुपर्ने भनि बिभिन्न शर्त एबं आधारहरु निर्धारण गरिएका हुन्छन् । तिनीहरुमा नै खर्च गर्नुपर्ने बाध्यता प्रदेश तथा स्थानीय निकायहरुमा रहेको हुन्छ । प्रदेशले स्थानीय तहलाई अनुदान बितरण गर्दा राष्ट्रिय प्राकृतिक श्रोत तथा वित्त आयोगले तय गरेका आधार बमोजिम गर्नुपर्दछ ।

ग. समपूरक अनुदान भनेको कुनै योजना वा कार्यक्रमको कुल लागतको अनुपातको आधारमा प्रदान गरिन्छ । लागत अनुमानको पूरै रकम नभई केही अंश मात्र दिईने हुँदा यसलाई समपूरक भनिएको हो । समपूरक अनुदान प्रदान गर्दा योजनाको संभाब्यता अध्ययन, योजनाको लागत, योजनाबाट प्राप्त हुनसक्ने सम्भावित प्रतिफल, योजना कार्यान्वयन गर्न आबश्यक पर्ने वित्तीय तथा भौतिक क्षमता वा मानव संसाधनलाई आधार बनाईएको हुन्छ । अनुदान प्रदान गर्दा योजनाको आवश्यकता र प्राथमिकता निर्धारण पनि भएको हुनुपर्दछ । यसलाई अझ ब्यबस्थित गर्नको लागि नेपाल सरकारले कार्यबिधि समेत तर्जुमा गर्नुपर्ने र उक्त कार्यबिधिको आधारमा रकम प्रदान गरिनेछ ।

घ. बिशेष अनुदान भनेको बिशेष योजनाको लागि तोकेर नै प्रदान गरिएको अनुदान हो । यसरी प्रदान गरिएको अनुदान पूर्ब निर्धारित योजना वा कार्यक्रममा मात्र खर्च गर्नुपर्दछ । अन्यत्र खर्च गर्न पाईदैन । नेपाल सरकारले प्रदेश वा स्थानीय तहलाई बिशेष अनुदान प्रदान गर्दा शिक्षा, स्वास्थ्य, खानेपानी जस्ता आधारभूत सेवा उपलब्ध गराउन, अन्तरप्रदेश वा अन्तरस्थानीय तहको सन्तुलित बिकास गर्न, बिभिन्न प्रकारले बिभेदमा परेका बर्ग वा समुदायको बिकास गर्नको लागि दिएको हुन्छ । हचुवाको भरमा नदिई योजना तोकिएरै दिनुपर्ने भएकोले अनुदान रकम लक्षित कार्यक्रममा नै खर्च हुने देखिन्छ ।

माथि उल्लेख गरिएबाट प्रष्ट हुन आउंछ कि स्थानीय तहहरुलाई आफ्नो कार्य संचालन गर्न आवश्यक हुने संबैधानिक ब्यबस्था, कानूनी ब्यबस्था र आबश्यक पर्ने बित्तीय, आर्थिक तथा मानविय साधनको समेत ब्यबस्था भएको देखिन्छ । अहिले स्थानीय तहहरुले बिभिन्न समस्या देखाएका भएपनि ती खासै समस्या होईनन् । मुख्य समस्या भनेको ईच्छा शक्तिको अभाब नै हो । स्थानीय तहहरुले औंल्याएका समस्याको बिषयमा केही उल्लेख गरिनेछ ।

– स्थानीय तहहरुले आफ्नो असक्षमता लुकाउन कर्मचारीको समस्या उठाउने गरेका छन् । जसले जतिसुकै भने पनि नेपालको प्रशासकीय शासन ब्यबस्थामा कर्मचारी बढी नै देखिएका छन् । कर्मचारीलाई काम नभएर हाजिरी बजाएर मात्र जागिर खाने प्रशस्तै भेटिएकै छन् । स्थानीय तहको नयाँ संरचना बनेको अबस्थामा कहीं कहीं केही समस्या आएको हुनसक्छ । त्यसैलाई मुख्य आधार बनाएर कर्मचारीको अभावको कारणबाट कार्य संचालन गर्न नसकिएको भनी तर्क दिनु कुनैपनि हालतमा जायज तर्क हो भन्न सकिदैन ।

अप्ठेरो अबस्थामा संघीय सरकारले तत्कालको लागि बाधा फुकाई आएको छ । केन्द्रीय सरकारको लागि पनि कहिले काही सम्बन्धित बिशेषज्ञको आबश्यकता पर्दा अन्य मन्त्रालय , बिभागबाट झिकाई सेबा लिने गरिदै आएको सन्दर्भमा स्थानीय तहहरुले पनि छोटो समयमा यस किसिमको सेबा लिन सक्ने नै छ । यसतर्फ हाम्रा स्थानीय तहहरु लागेका देखिदैनन् । तर पनि संघीय सरकारले कर्मचारी समायोजन गरी ब्यबस्था गरी आएकै छ । बेला बेलामा बाधा अड्काउ फुकाउने काम पनि भईनै रहेको छ । कर्मचारी हुंदै नभएका होईनन् । थोर बहुत नपुगेको अबस्थालाई मुख्य कारण बनाई उपलब्धि हुन नसकेको कारण देखाई आफु पानी माथिको ओभानु हुन खोज्नु आफ्नै असक्षमता हो भन्न सकिन्छ ।

– स्थानीय तहहरुले बारंबार देखाउने समस्या भनेको कानूनको समस्या हो । कानून नभएको कारणबाट काम गर्न नसकिएको हुंदै होईन । संघीय सरकारले कानूनका नमुना ठेली बनाएर पठाएकै छ । त्यसैलाई आफू अनुकुलको बनाएर लागु गर्न सकिने नै हो । त्यसमा पनि कतिपय ऐन नियम बनी सकेकै पनि छन् । स्थानीय तह सम्बन्धि स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४, राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग ऐन, २०७४, फोहोरमैला ब्यबस्थापन ऐन, २०६८ तथा नियमाबली, २०७०, जन्म मृत्यु सम्बन्धि ऐन तथा नियमावली, भवन ऐन तथा नियमाबली, नगर बिकास ऐन तथा पशु बधशाला सम्बन्धि ऐनहरु कार्यान्वयनमा रहेकै छन् । यी ऐन नियमहरुको आधारमा कतिपय स्थानीय तहका कार्यहरु संचालन गर्न सकिने भएको हुँदा कानूनको अभाव भएको कुरा सर्ब स्वीकार हुन सक्दैन ।

स्थानीय तहहरु बिभिन्न पार्टीका भए पनि भत्ता र सुबिधाको लागि भने मिलिभगत हुने कार्यले स्थानीयतहका जनप्रतिनिधिको छवि धमिलिएको चर्चा पनि बढ्दै गएको छ । यसरी आफ्नो स्वार्थ अनुरुपका कार्य गर्न कानून, कर्मचारी तथा बजेटको समस्या नहुने तर अन्य बिकास निर्माणका कार्य गर्न भने अनेक समस्या र बहाना गर्ने कार्य निश्चय नै जनप्रतिनिधिहरुको लागि सुहाउने कार्य हुंदै होईन ।

– कुनै पनि संगठन संचालन गर्न आर्थिक साधनको आवश्यकता पर्छ नै । हो, आर्थिक साधन भएन भने लक्ष्यमा पुग्न सकिदैन । मानविय र भौतिक साधनको परिचालन गर्न पनि आर्थिक साधनकै आवश्यकता पर्ने हुन्छ । यसको महत्वलाई बुझेर नै स्थानीय सरकार संचालन ऐनको ब्यबस्था भएको भएको छ । स्थानीय तहहरुलाई बित्तीय तथा आर्थिक स्रोतको अभाब नहोस् भन्ने उद्देश्यले यो ऐनको दफा ११ को को ’घ’ मा स्थानीय कर, सेवा शुल्क तथा दस्तुर लगाउन तथा उठाउन सक्ने ब्यबस्था गरेको देखिन्छ । ऐनको यस दफा बमोजिम स्थानीय तहहरुले राजस्व संकलन गरी आएकै छन् ।

कतिपय स्थानीय तहहरुको आफ्नो आन्तरिक स्रोतले नपुग्ने भएकोले संघीय सरकारले माथि उल्लेख भए बमोजिम बित्तीय समानीकरण, सशर्त , समपूरक र बिशेष अनुदान दिईनै रहेका छन् । यसरी आफ्नै आन्तरिक स्रोतबाट संकलन गरिने रकम र संघीय सरकारबाट उपलब्ध हुने रकमको संयुक्त रुपनै स्थानीय निकायको आर्थिक स्रोत हुने हुँदा स्थानीय तहमा बजेटको अभाव हुने अबस्था नै आउंदैन । त्यसमा पनि बजेटकै अभावबाट कुनै कार्यक्रम संचालन हुन नसकेको अबस्थामा संघीय सरकारले थप बजेट उपलब्ध गराएकै हुन्छ । अतः बजेटको अभाव भएको कारणबाट काम गर्न सकिएन भन्ने भनाई तर्कयुक्त देखिदैन ।

स्थानीय तहहरुमा केही झिनामसिना समस्या निश्चय नै आउन सक्दछन् । यद्यपी निराकरण गर्न नसकिने भने हुदैनन् । जनताको सेवा गर्न बसेका जनप्रतिनिधिहरुले दत्तचित्त भएर जनतालाई सेवा सुबिधा पुर्याउनु नै जनप्रतिनिधिहरुको लागि नै राम्रो अवसर हो ।

आगामी आर्थिक बर्षको राजस्व र ब्ययको अनुमानित बिबरण प्रत्येक स्थानीय तहले कार्यपालिकाबाट स्वीकृत गराई असार १० गते भित्र सभामा पेश गर्नु पर्ने कानूनी ब्यबस्था भएपनि कतिपय स्थानीय तहहरुले उक्त अबधि भित्र पेश गरेनन् । यो बजेट पेश गर्न उनीहरुलाई के कारणले समस्या पार्योत , प्रश्न यहाँ छ । यस बिषयमा उनीहरुले आफ्ना कमजोरी लुकाउंदै आईरहेका पनि छन् । बजेट समयमा पेश गर्न नसक्नुमा कानूनले दिएन की, कर्मचारीको अभाव भयो की अथवा बजेटको अभाव भयो की, प्रश्न अनुत्तिरै छ । यसबाट यो भन्न सकिन्छ की स्थानीय तहमा साधन स्रोतको अभाव भन्दा पनि काम गर्ने ईच्छाशक्तिको खाँचो छ ।

काम गर्ने ईच्छाशक्ति एबं सक्रियता हुने हो भने जतिसुकै ठूला ठूला काम पनि स्थानीय तहहरुले सम्पन्न गर्न सक्दछन् । अहिले स्थानीय तहमा डोजर आतंक र असारे बिकासले खुब चर्चा पाउने गरेका छन् । कतिपय स्थानीय निकायहरुले डोजरका लागि बजेट बिनियोजन नभएको अबस्थामा पनि अन्य कार्यक्रमबाट बजेट ल्याई खर्च गरेका खबर आईनै रहेका छन् । त्यसैगरी आफ्नो अनुकुल हुने गरी नियम बनाई अस्वाभाबिक भत्ता तथा सुबिधा लिएका खबर पनि आएकै छन् ।

स्थानीय तहहरु बिभिन्न पार्टीका भए पनि भत्ता र सुबिधाको लागि भने मिलिभगत हुने कार्यले स्थानीयतहका जनप्रतिनिधिको छवि धमिलिएको चर्चा पनि बढ्दै गएको छ । यसरी आफ्नो स्वार्थ अनुरुपका कार्य गर्न कानून, कर्मचारी तथा बजेटको समस्या नहुने तर अन्य बिकास निर्माणका कार्य गर्न भने अनेक समस्या र बहाना गर्ने कार्य निश्चय नै जनप्रतिनिधिहरुको लागि सुहाउने कार्य हुंदै होईन ।

अबको बाटो,

अब स्थानीय तहहरुले यो समस्या त्यो समस्या भनेर टार्ने होईन । स्थानीय जनप्रतिनिधिहरु सक्षम नभएका पनि हुंदै होईनन् । उनीहरुमा केवल खाँचो छ भने दृढसंकल्पको । निर्वाचनको समयमा जनता प्रति प्रतिबद्धता गरेका बाचाहरु पूरा गर्नु उनीहरुको कर्तब्य हुन आउंछ । यस अबस्थामा मात्र जनप्रतिनिधिहरु जनता प्रति उत्तरदायी हुन सक्दछन् र बिकास एबं निर्माण कार्यले पूर्व निर्धारित उपलब्धि हांसिल गर्न सकेको हुन्छ । त्यसकारण स्थानीय तहका जनप्रतिनिधिहरुले अब आफूलाई जनता प्रेमी बनाउन सक्नु नै राज्य र जनप्रतिनिधि आफैको लागि पनि राम्रो हुनेछ ।

(लेखक पराजुली नेपाल सरकारका अवकाश प्राप्त उपसचिव हुन् । उनका थुप्रै पुस्तक,लेखरचना तथा कथा, कविता र निबन्धहरु प्रकाशित छन् । स.)